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越位与缺位:环保监管的灰色地带

日期:2015-02-02

近日,环保部公布了2012年度全国主要污染物总量减排核查处罚情况,罕见地点了华电、神华、中石化、中铝、中石油等多家央企和地方龙头企业的名。上述企业因脱硫设施不正常运行、监测数据弄虚作假而受到通报,被环保部挂牌督办,责令限期整改,追缴二氧化硫排污费,并予以经济处罚。

  中央领导同志多次强调,要建立责任追究制度,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究。面对依然严峻的空气质量形势,强化行政监管已成为全社会共识。但《经济参考报》记者在采访中了解到,对于正在参加“生态赶考”的各级政府及其环保部门,行政权力的“介入”和“退出”并非一道非此即彼的单选题。

  在环保监管的缺位之处,企业的治污设备或者拒不安装,或者装而不用,尤其是治污企业和排污企业基于“减排成本最小化”的利益共识,盲目追求低价招投标,导致减排设备的质量堪忧。在环保监管的越位之处,“拍脑门”决策严重干扰了企业的正常生产,刚刚建成、尚未投运的治污设施因为频繁变化的新政策而夭折,企业前期投入打了水漂;企业被各级政府层层加码的减排目标搞得喘不过气,减排工程不得不赶工期。

  “守法成本高,违法成本低”依然是中国环保的现状。雾霾治理的根本,正在于合理划定政府、市场、社会三者的边界,既守土有责,又互不侵犯,从而形成“空气保卫战”的最广泛统一战线。

  监管“缺位”又“越位”企业守法反吃亏

  淘汰高污染产能、大雾霾天企业限产、签订减排“军令状”……今年以来,各级地方政府重拳出击,迎战雾霾。但《经济参考报》记者调研发现,环保部门在雾霾治理中同时存在着“监管越位”和“监管缺位”现象:一方面,大型火电企业实施着全球最严的排放标准,却面临环保部门“拍脑门”掀起的环保风暴,多头监管、指标加码、政策频变导致企业无所适从;另一方面,“有法不依、执法不严、违法不究”现象仍存在,一些企业斥巨资搞环保只能是赔钱赚吆喝;另一些企业则宁可缴纳排污费、行政罚金也不愿去治理污染。基层人士建议,监管部门应尽早从“越位点”退出,把“缺位点”补上,让雾霾治理有章可循,有法必依。

  作为大气污染物的“排放大户”,火电、钢铁等企业内部人士纷纷向记者反映,当前的环保监管体现出浓浓的“长官意志”,相关政策的非延续性和“变通性”,导致基层的火电厂、炼油厂难以招架。

  中国电力企业联合会(简称“中电联”)相关人士表示,火电行业的排放标准已高于钢铁、水泥,甚至脱硫率比美国还高。但环保部门针对火电行业的政策频变,政策出台前并未征求行业协会意见,也未设置政策落地的过渡期,导致电力企业无所适从。某电力央企一位内部人士告诉记者,环保部2012年刚刚实施《火电污染物大气排放标准》,2013年初又对47个大气污染重点控制区实施“史上最严”的特别排放限制,造成刚刚建成的部分环保设施又要进行二次改造,增加了环保设施的改造成本。

  上述央企人士还表示,大气污染物的总量控制指标也面临多头监管。目前环保部既和发电集团签定了总量减排责任书,又和地方政府签定了类似责任书。由于责任书完成情况会影响企业环评审批和对地方官员的问责,一些地方政府在责任书的基础上,又对部分电厂的减排指标“层层下压,步步加码”,给企业整体安排减排任务造成了困难。

  赶工期使得减排工程质量难以保证。上述中电联人士举了个例子,脱硝装置的合理建设工期是一年,在地方政府的压力下,工期被缩短到七八个月,甚至只有三个月。“去年已经有脱硝装置,刚建成就垮塌了,装置是建在烟道里边的,烟道一被堵住,整个机组都发不了电了。”该人士说。

  一位不愿透露姓名的环保企业人士向记者反映,在七八十米的高空持续作业,天天连轴转,天天提心吊胆。该人士还时常听到客户这样的抱怨:“国务院不还提出‘不赶工期’的安全生产要求吗?但有的地方政府对火电厂是多几个小时也不给,就是强令某天晚上12点前必须启动脱硝装置。”

  为避免“拍脑门”决策,接受采访的工业企业和环保企业负责人认为,应摒弃环保政策制定和执行中的“长官意志”,尽快制定出台PM 2.5治理的中长期时间表和路线图。一方面,避免微观政策对市场的过度干预,明确企业的投资和回报预期;另一方面,避免政策频变导致大气污染治理产业大起大落,影响环保产业的健康发展。

  在越位之外,环保监管更多体现为缺位,国家环保政策常常遭遇“软执行”。山西省一家焦化企业副总经理表示,上级部门出台了环保新标准,要求今年起施行,当地有一半以上企业不合格。为照顾这些企业,地方政府自己给了2年“缓冲期”,2年后才完全执行,“这是在淘汰还是鼓励落后企业呢?”

  “违法成本低,守法成本高。”一些企业投巨资搞环保,却陷入“劣币驱逐良币”的境地。中部一家煤化工企业负责人诉苦说:“我们环保投入已超过1亿元,包括除尘站、脱硫设备等,导致产品在价格竞争上处于劣势。公司产品每吨卖1100元,而别人每吨只卖1000元,结果市场只认不搞环保企业的产品。”

  “违规排污有得赚”更成为企业违法排污的“护身符”。甘肃省一化工企业负责人给记者算了一笔账:年产1000万吨的水泥厂,如果投运减少大气污染物排放的脱硝设备,每年将增加成本超过5000万元,但停用1天就能省几十万元;即便被环保部门查处,最多也只是被罚款20万元。因此,有的企业宁交罚款、排污费,也不去治理。

  山西省太原市环保局相关负责人也有同感。该人士说,一些企业只在应付上级检查时才开启环保设备,平日里设备闲置或不能持续稳定运行的情况时有发生。即便被逮个现行,一般也只处罚10万元上下,起不到打击作用。

  “为有效遏制企业违法排污现象,应加大环境违法执法和惩处力度!”中国环境科学研究院副院长柴发合等专家呼吁,取消违法排污罚款最高限额规定,采取“按日计罚”,对企业违规排污的,一经查实一罚到“死”,从而形成强大的法律震慑力,让保护环境成为企业的理性选择。实际上,上个月底提交全国人大常委会进行二审的《环境保护法》修正案草案已有类似规定:“企业事业单位违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令限期改正,逾期不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。”但由于“按日计罚”条款一度在一审草案稿中被删除,该条款能否最终进入《环境保护法》还存在不确定性。

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